Аналитическая записка на Закон Кировской области «О межбюджетных отношениях в Кировской области», принятый в первом чтении Законодательным собранием Кировской области 26 июня 2003г.

Введение

Необходимость правового регулирования межбюджетных отношений Субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является одним из самых актуальных вопросов современного государственного устройства РФ. Более того, как показывает практика последних лет, отсутствие законодательного регулирования межбюджетных отношений становилось причиной конфликтов между муниципальными образованиями и органами государственной власти Субъектов Федерации, а также вызывало негативные социальные последствия в отдельных СФ. В течение длительного времени проблема подробно обсуждается на самых различных уровнях государственной власти, подготовлено несколько вариантов федеральных законопроектов, ряд Субъектов Федерации приняли собственные законы. В связи с этим обращает на себя внимание положительный факт, что в Кировской области инициатором принятия Закона, регулирующего межбюджетные отношения, выступило Законодательное Собрание области, приняв 26 июня 2003г в первом чтении Закон «О межбюджетных отношениях в Кировской области».

Постановка проблемы

Полномочия Субъекта Федерации и органов местного самоуправления, установленные Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Законом Кировской области «О бюджетном процессе в Кировской области», а так же иными нормативными источниками регулирования бюджетных отношений, достаточны для того, чтобы в нормативном порядке формализовать любые идеи регулирования отношений между Субъектом Федерации и муниципальными образованиями.

При этом проблема состоит не столько в фактическом распределении ресурсов между центральными и местными бюджетами, но, скорее, в неопределённости правил такого распределения. В этом случае вопрос исключительно в приоритетах, которые будут избраны законодателем для регулирования законопроектом бюджетных отношений.

Необходимо иметь в виду, что законодательное регулирование межбюджетных отношений является не только наиболее эффективным рычагом административного управления территориями, выстраивания отношений Центр—Субъект Федерации-Муниципальное образование, но и элементом управления экономиками регионов и муниципальных образований, способного обеспечить необходимую концентрацию капитала, повысить инвестиционную и деловую активность, регулировать инфраструктурные расходы и издержки бюджетов как СФ, так и муниципальных образований.

Правовая экспертиза закона

Законом, как отмечено в пояснительной записке рабочей группы по его разработке, определены участники межбюджетных отношений, принципы их построения, закреплены основные полномочия между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований и т.д.

Очевидная цель закона – не только регулирование отношений, но и придание дополнительных стимулирующих механизмов развитию муниципальных образований, использование прогнозного подхода к обеспечению доходов бюджетов муниципальных образований, гарантированное бюджетное обеспечение, как минимум, по фонду оплаты труда работников бюджетной сферы.

Структура и содержание норм закона соответствует правовым стандартам, федеральному и региональному законодательству. Фактическое содержание норм закона повторяет нормы бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации и придает нормативную основу существующей ситуации в межбюджетных отношениях.

Комплексное экспертное заключение

Анализируя содержание закона, и прогнозируя его влияние на межбюджетные отношения в Кировской области, равно как и на развитие экономики региона, эксперты группы компаний «ПроБизнесКонсалтинг» пришли к выводу, что принятый в первом чтении закон не корреспондируются с важностью проблем, которые он призван решить, и не соотносится с достижением поставленных Законом целей.

Кроме того, принятие закона в данной редакции узаконит уже сложившиеся в регионе бюджетные отношений, за исключением незначительных корректировок, связанных, например, с установлением необходимости совместного финансирования областным и местными бюджетами расходов по охране окружающей среды и природных ресурсов, поддержке сельского хозяйства (ст.6 Закона), а также законодательной гарантией (ст. 4 Закона) устойчивости на срок не менее 3 лет нормативов отчислений от региональных налогов и сборов в областной бюджет.

Знакомясь с документом, возникает ощущение, что власть на уровне Субъекта Федерации пытается обеспечить максимальную концентрацию бюджетных ресурсов на своем уровне, не возлагая, при этом, на себя конкретных обязательств и одновременно присваивая полномочия, связанные с принятием конкретных решений по перераспределению средств консолидированного бюджета области. Возможно, это произошло в результате ускоренной[1] процедуры разработки закона и заинтересованности исполнительных органов власти Субъекта в подобной концепции закона.

Законодателям следует обратить внимание, что содержание закона имеет широкие рамки, предусматривающие принятие Правительством области достаточно большого количества дополнительных постановлений и распоряжений, в частности, связанных с совместным финансированием, расчетом дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, предоставлением бюджетных ссуд и пр. Но процедура, например, использования Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, связывается с понятием оптимизации расходов, которое является экономической категорией и применяется, как правило, при оперативном планировании организаций и не является правовым понятием. Так же вызывает недоумение использование понятия дотации как стимулирующего фактора развития муниципальных образований.

Рекомендации и предложения

Эксперты Группы компаний «ПроБизнесКонсалтинг» предлагают вернуться к рассмотрению Закона, используя современные процедуры разработки и принятия законов подобного уровня, предполагающую конкурентность концептуальных подходов к решению существующих проблем:

1. В разработке и принятии законов, способных существенно повлиять на бюджетную систему Субъекта Федерации и систему властных отношений органов государственной власти Кировской области и органов местного самоуправления, а также используемых как механизм экономического и социального стимулирования развития региона, необходимо применять процедуру, активно использующую вовлечение в процесс на определенной организационной основе широкого круга специалистов по региональной экономике, бюджетному устройству, местному самоуправлению, налоговому и бизнес-планированию.

 Подобная процедура позволит проанализировать существующую ситуацию, спроектировать желаемый результат, найти пути достижения поставленных целей с использованием как правовых, так и экономических механизмов.

В этом случае законопроект будет наполнен соответствующей смысловой и процедурной нагрузкой, то есть позволит выявить долгосрочные перспективы, выступит в качестве прогрессивного и эффективного инструмента регулирования экономических и социальных процессов в рамках Кировской области.

При этом вовлечение в процесс экспертных и академических кругов, представителей общественности, обеспечить не только проработанность результата, многовариантность предлагаемых концепций, но и общественную заинтересованность и поддержку.

2. При выработке концептуальных подходов к законопроекту целесообразно использовать несколько макроэкономических и методологических принципов, в частности:

2.1. Принцип ощутимого дефицита бюджетных ресурсов при завышенной потребности, соответственно, конкурентость субъектов бюджетных отношений в борьбе за доступ к ресурсам и их получению.[2] Это вызывает необходимость разработки муниципальными образованиями собственных стратегий (программ) развития[3] для совместного финансирования областным и местными бюджетами, конкурентность подобных программ, необходимость доказывания их развивающих для территории способностей (подобный подход – это отказ и от отраслевого планирования, переход к более прогрессивному – территориальному).

При этом необходимо иметь в виду, что ни Российская Федерация, ни её Субъекты уже давно не могут в полной мере реализовывать какую либо стратегию за муниципальные образования, что вступает в противоречия с существующей системой государственного устройства, и будет свидетельствовать о «поглощении» муниципального образования государством, ликвидации муниципалитета. При таких обстоятельствах муниципалитеты, разработавшие собственную стратегию, должны иметь определенные ресурсы для её реализации, в том числе предусмотренные бюджетом Субъекта Федерации.

2.2. Правило «принципиального экономического неравенства муниципалитетов». Одни муниципальные образования обладают гораздо большей конкурентоспособностью, нежели другие, что объясняется географическими, геополитическими, историческими, инфраструктурными и иными факторами. Таким образом, распределение полномочий и, соответственно, распределение бюджетных обязанностей между Субъектом Федерации и разными муниципальными образованиями не должно быть унифицированным.

2.3. Принципы «распределительного бюджетного федерализма» и «бюджетной субсидиарности», когда ресурсы, выделяемые на тот или иной уровень власти, должны соответствовать тем полномочиям, которые возлагаются на соответствующий уровень власти[4], но не наоборот.

Генеральный директор
Группы консультационных компаний «ПроБизнесКонсалтинг»
Т.А. Мамедов

[1] Обращают на себя внимание сроки работы над законопроектом: рабочая группа по подготовке законопроекта создана в соответствии с распоряжением Председателя Правительства Кировской области от 22.05.2003 года № 101-пр «О создании рабочей группы», сам законопроект принят в первом чтении уже 26 июня 2003 года, то есть был подготовлен, представлен для принятия и принят в первом чтении менее чем за один месяц. Учитывая исключительную важность законопроекта такого срока явно недостаточно не только для его принятия, но даже для постановки проблем, которые необходимо разрешить с его помощью.

[2] Необходимо раз и навсегда отбросить иллюзию о возможности справедливого (Справедливого в высшем смысле) распределения ресурсов внутри государства.

[3] Что повлечет за собой, как минимум, конкретную инвентаризацию имеющихся на территории ресурсов, варианты их самостоятельного использования, проработки бизнес-планов и пр.

[4] В связи с этим следует обратить внимание, что в обсуждаемом Законе не предусмотрено предоставление средств на выполнение государственных функций СФ, переданных органам местного самоуправления, как и наоборот.